Реформування системи місцевого самоврядування в сучасних умовах
Ключовою проблемою сучасного українського державотворення є реформування політичної системи як передумови демократизації всього суспільного організму.
Політична система держави не може функціонувати без повноцінного і сталого місцевого самоврядування як специфічної форми реалізації публічної влади. Регіональна політика втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава - загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські об'єднання - політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів.
Місцеве самоврядування відрізняється від інших форм здійснення публічної влади своїми інститутами, формами діяльності, повноваженнями, правовим захистом і відповідальністю. Процес становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні ставить на порядок денний багато проблем, вирішення яких значною мірою визначатиме подальший стабільний розвиток українського суспільства.
Конституція України 1996 р. закріпила інститут місцевого самоврядування як елемент конституційного ладу держави. На базі Основного Закону вирішувались організаційні, законодавчі, прикладні проблеми становлення місцевого самоврядування. В країні приймається низка законів, в яких конкретизуються організаційно-правові основи розбудови системи місцевого самоврядування, зокрема: “Про місцеве самоврядування в Україні” (21 травня 1997 р.), “Про місцеві державні адміністрації” (9 квітня 1999 р.), “Про службу в органах місцевого самоврядування” (7 червня 2001 р.), “Про органи самоорганізації населення” (11 липня 2001 р.), “Про статус депутатів місцевих рад” (11 липня 2002 р.) та ін. Президент України, виходячи з нової Конституції України, видає Укази, в яких формулюються нові концептуальні засади державної регіональної політики: розробка програми розвитку малих міст України; встановлення національного свята – “Дня місцевого самоврядування” (7 грудня). 30 серпня 2001 р. видається Указ “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, яким затверджена відповідна Програма.
Не дуже вдалим виявилося співвідношення положень законів про місцеве самоврядування та місцеві держадміністрації, особливо в частині чіткого розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Зіткнулися два основних підходи: європейський системно-функціонально-цільовий і прорадянський традиційно-галузевий. Перший – виходив з того, що необхідно розробляти закон про місцеве самоврядування із визначенням статусу кожного елемента його системи, передусім, територіальної громади; що слід цілеспрямовано „розвести” функції, а вже потім повноваження органів місцевого самоврядування різних рівнів, а також їхні повноваження і повноваження відповідних місцевих державних адміністрацій щодо надання населенню адміністративних і громадських послуг. Другий підхід був традиційно спрямований не на територіальну громаду, як певну спільноту, а на органи та їх повноваження: виключні, власні, делеговані.
Саме дві останні групи повноважень (власні і делеговані) носять галузевий характер і не розмежовуються щодо надання відповідних послуг населенню по різних рівнях системи місцевого самоврядування. На жаль, пріоритетним був визначений традиційно-галузевий підхід. На практиці це породило чисельні колізії і прояви суб’єктивізму.
Становлення місцевого самоврядування в Україні проходило в декілька етапів. Всього на сьогодні налічується більше 3-х тис. нормативних актів, у яких згадується термін “місцеве самоврядування”; 700 законів пов’язані із сферою самоврядування. Натомість виникає проблема вдосконалення і систематизації законодавства та видання зводу законів, які пов’язані із регулюванням відносин у сфері місцевого самоврядування.
Вступивши до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання розвивати місцеву демократію. В липні 1997 р. без застережень була ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування. Проте, на превеликий жаль, більшість задекларованих норм залишились лише на папері.
Інтегрування України в європейські структури потребує вироблення та реалізації такої моделі регіонального управління, яка б відповідала принципам регіональної політики Європейського Союзу, загальновизнаній практиці внутрішнього міжрегіонального співробітництва та міжнародної співпраці територій, сприяла становленню нових форм співпраці у форматі “центр-регіон”.
Для вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування можна рекомендувати досвід зарубіжних країн, який засвідчив, що неурядові організації більш ефективно і економічно вирішують завдання, які сьогодні у нашій державі відповідно до законодавчих норм здійснюють державні адміністрації. Зокрема, в Республіці Польща за короткий проміжок часу шляхом реформи, насамперед місцевого самоврядування, забезпечили разючі зміни в усіх сферах життя. Досягнення цієї держави в розвитку системи самоврядних структур підтверджують, що створення трирівневого самоврядування, загальним принципом побудови якого є принцип допоміжності (субсидіарності), сприяють швидкому її входженню до Європейського Союзу.
Діюча в Україні система організації влади на місцях, що поєднує державне управління на регіональному рівні з автономністю місцевого самоврядування на низовому територіальному рівні, не може повністю забезпечити демократичну, гнучку та ефективну організацію управління в системі місцевого самоврядування. Реформування місцевого самоврядування в Україні повинно бути спрямоване на створення правового фундаменту в питаннях розподілу повноважень між різними гілками влади та налагодження співробітництва між ними.
Реформа місцевого самоврядування повинна бути спрямована на: розробку та ухвалення законодавства з місцевого самоврядування, що відповідатиме принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, і буде містити положення, які б гарантували регіональним, районним та муніципальним радам наявність у них власних та підзвітних їм виконавчих органів та повноважень, які надаватимуть право органам місцевої влади мати власний бюджет пропорційно до їх обов’язків, з наданням їм можливості підвищувати на місцевому рівні отримуваний ними доход.
Реформування управління на місцях доцільно провести за такою схемою:
- істотне розширення повноважень обласної і районної рад, віднесення до їх компетенції вирішення у спільних інтересах територіальних громад питань місцевого значення, вирішення яких безпосередньо територіальними громадами не може бути належним чином фінансово та матеріально забезпечене;
- утворення виконавчих органів обласної та районних рад, які реалізовуватимуть самоврядні та делеговані повноваження з вирішення питань регіонального значення;
- надання обласним державним адміністраціям виключно компетенції державного контролю за дотриманням чинного законодавства, створення районних та окружних департаментів облдержадміністрації, які здійснюватимуть на відповідній території адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування та юридичних осіб.
В Україні в даний час представницькі органи мають два рівні: сільські, селищні, міські ради та районні, обласні ради. Конституцією України обласні і районні ради виділені у самостійну ланку системи місцевого самоврядування.
Створення необхідних передумов для децентралізації та підвищення незалежності на місцевому рівні доцільно проводити шляхом удосконалення існуючої моделі системи місцевого самоврядування. Пропонуються наступні моделі структури органів місцевого самоврядування базового і районного та обласного рівнів.
1. Структура органів місцевого самоврядування базового рівня - сільські, селищні, міські ради.
Територіальні громади на основі загального, рівного прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають депутатів сільської, селищної, міської міст районного значення рад та відповідно сільського, селищного,міського голову, депутати міської ради міст обласного значення – обираються на пропорційній основі.
Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, здійснює свої повноваження на постійній основі.
Заступник голови з питань діяльності ради обирається радою з числа депутатів цієї ради за поданням голови, в разі відсутності голови здійснює його повноваження. Секретар ради також обирається з числа депутатів. В сільських, селищних, міських міст районного значення радах ці посади доцільно поєднувати.
Рада обирає з числа депутатів постійні комісії, які є органами ради у складі голови і членів комісії. Вона утворює виконавчі органи ради, визначає їх структуру, чисельність апарату: виконавчий комітет, управління, відділи, інші структурні підрозділи виконкому.
Виконавчий комітет очолює відповідно сільський, селищний, міський голова; до складу виконкому входять заступники голови з питань діяльності виконкому, секретар виконкому - керуючий справами виконкому, за посадою - секретар ради. У виконкомі сільської, селищної ради функції секретаря виконкому за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.
Виконавчі органи ради є підзвітні та підконтрольні раді, яка їх утворила, підпорядковані сільському, селищному, міському голові, а структурні підрозділи виконкому підзвітні та підпорядковані виконавчому комітету.
Сільський, селищний, міський голова призначає та звільняє з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності.
Для здійснення функцій і повноважень, визначених Конституцією та законами України, реалізації рішень, ухвалених територіальними громадами, сільськими, селищними, міськими радами створюються виконавчі органи місцевого самоврядування. Згідно ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації.
Існуюча організація системи місцевого самоврядування має такі недоліки:
- регіональний і місцевий рівень управління склався відповідно до системи адміністративно-територіального устрою України, яка була запроваджена на початку 30-х років в інтересах централізованого управління. У зв’язку з цим значна частина самоврядних територіальних одиниць (зокрема сіл, селищ, міст районного значення) сьогодні позбавлена необхідних фінансових та економічних ресурсів;
- на обласному і районному рівні управління, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування (тобто два центри публічної влади), спостерігається колізія інтересів та повноважень органів держави та органів місцевого самоврядування, виникає конкуруюча компетенція.
Такі питання постають між районними державними адміністраціями і сільськими, селищними, міськими, районними радами, а також між обласними держадміністраціями й органами самоврядування (міст обласного значення та обласними радами).
Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження районних і обласних рад поділяються на виключні, що вирішуються виключно на пленарних засіданнях та делеговані відповідним державним адміністраціям. Це пов’язано з тим, що районні та обласні ради позбавлені права створювати власні виконавчі органи.
Положення про делеговані повноваження викликають низку запитань:
- Що це за самоврядні повноваження, якщо ради зобов’язані їх делегувати державним органам влади?
- Якщо за своєю природою делегування це право, а не обов’язок, то чому ст.44 Закону містить імперативну форму делегування повноважень?
Для вирішення цих проблем доцільно використати досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об’єктів управління.
Роздержавлення місцевих рад не обов’язково повинне супроводжуватися процесом створення місцевих органів державної виконавчої влади, що входять до так званої “президентської вертикалі”. В багатьох країнах відсутня така вертикаль, а на місцях діють лише органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи. У країнах Європи протягом останніх двох десятиліть спостерігається тенденція до посилення децентралізації та автономії органів самоврядування.
Досвіт набутий західними державами показує, що неурядові організації ефективніше використовують завдання, які відповідно до законодавчих норм має здійснювати місцеве самоврядування. Зокрема, в Республіці Польща за короткий проміжок часу шляхом реформи забезпечили разючі зміни насамперед в соціальному плані. Досягнення цієї держави в розвитку системи самоврядних структур підтверджують, що створення трирівневого самоврядування, загальним принципом побудови якого є принцип допоміжності (субсидіарності), сприяють швидкому її входженню в Європейський Союз.
Система польського місцевого самоврядування складається з трьох рівнів: гміна, повіт, воєводство, що відповідає у вітчизняній структурі місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради; районна рада; обласна рада.
Законодавче забезпечення розвитку місцевого самоврядування в Україні повинно відповідати принципам Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної, правової і фінансово-економічної самостійності територіальних громад.
Створення необхідних передумов для децентралізації та підвищення незалежності на місцевому рівні доцільно проводити шляхом удосконалення існуючої моделі системи місцевого самоврядування, реформування державного управління на місцях.
Реформа місцевого самоврядування повинна бути спрямована на розробку та ухвалення законодавства з місцевого самоврядування, що відповідатиме принципам Європейської хартії місцевого самоврядування, і буде містити положення, які б гарантували регіональним, районним та муніципальним радам наявність у них власних та підзвітних їм виконавчих органів та повноважень, які надаватимуть право органам місцевої влади мати власний бюджет пропорційно до їх обов’язків, з наданням їм можливості підвищувати на місцевому рівні отримуваний ними доход.
Реформування управління на місцях доцільно провести за такою схемою:
- істотне розширення повноважень обласної і районної рад, віднесення до їх компетенції вирішення у спільних інтересах територіальних громад питань місцевого значення, вирішення яких безпосередньо територіальними громадами не може бути належним чином фінансово та матеріально забезпечене;
- утворення виконавчих органів обласної та районних рад, які реалізовуватимуть самоврядні та делеговані повноваження з вирішення питань регіонального значення;
- надання обласним державним адміністраціям виключно компетенції державного контролю за дотриманням чинного законодавства, створення районних та окружних департаментів облдержадміністрації, які здійснюватимуть на відповідній території адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування та юридичних осіб.
Для досягнення цих цілей доцільно було б запровадити наступні моделі структури органів місцевого самоврядування базового і районного та обласного рівнів.
2. Структура органів місцевого самоврядування району, області.
Територіальна громада обирає на пропорційній основі відповідно районну та обласну раду – представницькі органи. Районна, обласна ради з числа своїх депутатів обирає голову районної, обласної ради, заступника голови ради, постійні комісії та секретаря ради, які виконують свої повноваження на громадських засадах.
Голова районної, обласної ради скликає сесії ради, веде засідання ради, представляє раді кандидатури для обрання заступника голови та секретаря ради, вносить пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій та координує їх діяльність, вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого комітету, витрат на їх утримання та вирішує інші питання, що віднесені виключно до компетенції ради.
Виконавчий і розпорядчий орган районної, обласної ради – виконавчий комітет, який формується радою у складі голови виконавчого комітету, першого заступника голови та заступників голови виконкому, керуючого справами – секретаря виконкому і 7-13 членів виконкому. Кількісний склад встановлюється радою. Виконавчий комітет безпосередньо підпорядкований і підзвітний раді. Він вирішує всі питання, віднесені до відання ради, за винятком тих, які вирішуються тільки на сесіях ради.
Відділи, управління, інші структурні підрозділи виконкому утворюються радою і підпорядковуються у своїй діяльності виконавчому комітету, підзвітні та підконтрольні раді та її виконкому.
Голова виконавчого комітету ради працює на постійній основі, організовує роботу виконавчого комітету, керує його засіданнями, координує діяльність заступників, організовує виконання рішень ради та її виконкому, вищестоящих органів державної влади.
За поданням голови виконкому: рада призначає і звільняє керівників відділів, управлінь, інших структурних підрозділів виконавчого комітету; виконавчий комітет призначає і звільняє керівників об’єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Досвід європейських країн на практиці довів переваги подібної моделі структури місцевого самоврядування. Тому, у разі запровадження його в Україні, дає змогу отримати реальний шанс закласти підвалини для стабільного її розвитку, досягнення спільної стратегічної мети – будівництва незалежної демократичної держави з цивілізованою економікою, розвинутою системою соціальних гарантій, держави, головним пріоритетом для якої є інтереси людини.
повернутися до списку