Україна - Польща - Німеччина
Міжнародне товариство

Законодавче регулювання діяльності політичних партій в Республіці Польща

16 липня 2010

Законодавче регулювання діяльності політичних партій в РП

З правової точки зору інституалізація політичної партії означає визнання її конституційних функцій в рамках існуючої національної громадсько-політичної системи. Процедура та вимоги процесу легалізації громадського угруповання знаходить своє відображення в конституційних, законодавчих та нормативних актах виконавчої влади.

Виникнення політичних партій часто пов’язане з цілим рядом формальних вимог, які залежать від прийнятої в даній державі концепції легалізації діяльності політичних партій. Характер політичного режиму суттєво визначає і характер ставлення до існуючих в його рамках політичних партій. Ставлення до політичних партій (в тому числі і в нормах права) в демократичних правових державах є іншим, ніж в авторитарних.

У сучасних державах ліберальної демократії існує виразна тенденція до конституційного визначення ролі та місця політичних партій в суспільстві. Прикладами тут можуть слугувати конституції Франції, Іспанії, Німеччини, Італії, Польщі. Найчастіше в конституціях регламентується мета створення політичних партій.

У Конституції Республіки Польща від 1997р. (ст. 11) передбачається: “Республіка Польща забезпечує свободу створення та діяльності політичних партій. Політичні партії, з метою впливу демократичними методами на формування політики держави, об’єднують польських громадян на принципах добровільності та рівності”.

Водночас, Основний Закон РП конкретизує заборону існування окремих громадсько-політичних об’єднань (ст. 13), які “Програмними документами звертаються до тоталітарних методів і практики нацизму, фашизму та комунізму, а також тих, програми та діяльність яких закладають й припускають расову та національну ненависть, використання насильницьких методів з метою захоплення влади, здійснення тиску на політику держави, або передбачають засекречування структур або членства“.

Таким чином, Конституція РП містить лише загальні норми, які гарантують свободу створення та діяльності політичних партій. Інші ж аспекти діяльності політичних партій регулюються переважно спеціальними законами про політичні партії або про громадські об’єднання, а також іншими нормативними актами.

Правова регламентація внутрішньої організації та діяльності політичних партій

Правова регламентація діяльності політичних партій в демократичних країнах є явищем досить новим і знаходиться в стані еволюційного розвитку. Про це свідчать прийняті останнім часом в ряді держав окремі закони про політичні партії (в 1969р. такі закони прийняті у Фінляндії та Німеччині, в 1978р. - в Іспанії, в 1990р. - в Болгарії, в 1997р.- в Польщі, в 2001р. – в Україні).

Положеннями прийнятого 27 червня 1997 року Закону РП “Про політичні партії“ передбачено свободу створення організацій, які мають на меті участь у публічному житті шляхом здійснення демократичними методами впливу на формування політики держави або її реалізації.

Нормативний акт засвідчує реєстраційну систему легалізації політичних партій в Польщі, вимагає рівного ставлення влади до існуючих суб’єктів політичної сцени, обумовлює можливість здійснення громадської діяльності, залучення працівників, доступ до публічного радіомовлення і телебачення.

Реєстраційна система полягає у визнанні повної свободи створення і діяльності політичних партій, які після виконання певних формальностей реєструються Окружним Судом і в такий спосіб визнаються державою. У разі виникнення сумніву щодо відповідності Конституції цілей або засад діяльності політичної партії, Суд для остаточного рішення звертається з відповідним поданням до Конституційного Трибуналу.

Вимоги щодо реєстрації партій передбачають наявність заяви за підписом 3-х повноважних осіб, статуту, списку осіб (не менше 1000), що підтримують заяву, із зазначенням персоніфікованих відомостей, назви та зразків партійної символіки.

Одночасно норми положення застерігають щодо виконання партіями функцій, віднесених до компетенції державної влади та підміни офіційних органів у реалізації їх завдань, попереджують створення організаційних структур на робочих місцях.

Діюче законодавство передбачає, що за рішенням Конституційного Суду, яке констатує суперечність з Конституцією цілей або діяльності політичних партій, Окружний Суд негайно видає постанову про виключення запису партії з реєстру.

Протягом тривалого часу питання внутрішньої організації та діяльності політичних партії не були предметом правового регулювання. Вважалося, що якщо створення партії є законним, а діяльність політичної партії є справою вільних ініціатив громадян – то право не може і не повинно втручатися в цю діяльність. Самі політичні партії теж виступали проти правового регулювання їхньої діяльності, захищаючи свою внутрішню свободу і автономію. У міжвоєнний період утвердилося переконання, що правова регламентація внутрішньої діяльності політичних партій має антидемократичний характер і становить загрозу демократії та свободі.

Закон РП “Про політичні партії“ не регламентує як такої організаційної будови суб’єкту, але вимагає передбачення Статутом відповідної структури забезпечення діяльності партії, представлення її у стосунках з державними та громадськими інституціями, організації та виконання майнових і фінансових зобов’язань. Що ж стосується партійного керівництва, то це є результатом існуючої політичної традиції, а не правового регулювання.

Правове регулювання виборчої функції партій

Законодавство Польщі визнає всі партії рівними, з однаковими правами участі у виборчій кампанії, користування засобами масової інформації, а також, пропорційно до набраних голосів на парламентських виборах, фінансовою підтримкою зі сторони держави. У вище згаданому Законі зазначається, що партія повинна дотримуватися положень конституції та законів і творити демократичну організаційну структуру.

Законом Польщі “Про вибори до Сейму і Сенату РП“ від 2001 року прийнято концепцію, згідно з якою політичні партії беруть участь у виборах через утворені ними виборчі комітети. Виборчі комітети визначають за статутом партійні виборчі комісії. Політичні партії, що входять до виборчих коаліцій, утворюють коаліційний виборчий комітет.

Так само можуть утворювати окремі виборчі комітети громадяни, маючи на меті представлення кандидатів у депутати, передусім кандидатів до Сенату. Загалом у тих питаннях, що стосуються виборчої кампанії, громадські виборчі комітети трактуються як політичні партії. Однак юридичний статус виборчих комітетів виборців настільки різко відрізняється від виборчих комітетів, утворених зареєстрованими політичними партіями, що необхідно було взяти до уваги їх специфіку стосовно питань фінансування виборчої кампанії.

Відтак, згідно з чинним у Польщі виборчим законодавством слід розрізняти три категорії виборчих комітетів:

  1. партійні виборчі комітети;
  2. коаліційні виборчі комітети;
  3. громадські виборчі комітети виборців.

Усі виборчі комітети отримують право на виконання виборчих процедур (це дає їм можливість накопичувати та витрачати фінансові засоби на цілі, пов'язані з конкретними виборами до Сейму і Сенату) з моменту їх реєстрації Державною виборчою комісією.

Виборчий комітет може за потреби отримати банківський кредит на фінансування виборчої кампанії.

На основі концепції, прийнятої у Законі “Про вибори Президента РП“ від 2000 року, а також у чинному Законі “Про вибори до Сейму та Сенату РП“, було запроваджено норму про обов'язкове призначення уповноваженої особи від виборчого комітету, яка має нести юридичну, а також кримінальну відповідальність за законність способів залучення і накопичення фінансових засобів на проведення виборчим комітетом виборчої кампанії, а також за витрачання цих коштів на цілі, дозволені положеннями законів.

Виборчий комітет може розпочинати свою діяльність та витрачання фінансових засобів, призначених для проведення виборчої кампанії, тільки після реєстрації в Державній виборчій комісії. Неофіційне ж функціонування комітету може розпочатися набагато раніше, коли, наприклад, окремі політичні партії утворюють коаліцію.

Партійний виборчий комітет (тобто комітет, що був заснований самостійно однією партією) може отримувати фінансові засоби виключно з виборчого фонду цієї партії, утвореного на підставі закону про політичні партії. Це означає, що політична партія переказує на банківський рахунок свого виборчого комітету відповідну квоту засобів, накопичених на окремому банківському рахунку виборчого фонду.

Коаліційний комітет має використовувати тільки гроші з виборчих фондів тих партій, що ввійшли до складу коаліції і заснували спільний виборчий комітет. Водночас коаліційний виборчий комітет може отримувати фінансові засоби, що складаються з внесків фізичних осіб, проте не може отримувати грошей від юридичних та інших осіб. Виборчий Закон від 2001 року запровадив цілковиту заборону на фінансування виборчої кампанії юридичними особами або будь-якими іншими організаціями, як, наприклад, спілками цивільного права, громадськими спілками чи іншими господарськими суб'єктами та організаціями.

Джерела фінансування партій і проведення виборчих кампаній

Засади прозорості фінансування політичної діяльності є важливою складовою політичного устрою. Вимога щодо прозорості фінансування політичної діяльності чітко викладена в Конституції Республіки Польща від 1997 року в ст. 11 п.2 закону, що формулює засади прозорості фінансів тільки у відношенні до діяльності політичних партій.

Одним з основних проявів діяльності політичних партій є їхня участь у виборах до парламенту та виборних органів місцевої влади, а також у виборах Президента Республіки Польща. Досвід інших країн переконливо доводить, що методи громадського контролю за фінансуванням політичних партій (а цей контроль випливає із самих засад прозорості) повинні бути тісно пов'язані з контролем за проведенням виборчих кампаній, у яких політичні партії беруть участь безпосередньо чи опосередковано. Деякі функції політичних партій у виборчому процесі виконують також комітети виборців, незважаючи на відсутність усталеної інституціоналізованої організаційної структури.

Законодавчі положення про вибори до Сейму та Сенату від 2001 року стосуються фінансування виборчої кампанії, проте торкаються не тільки виключно питань про гарантії реалізації прозорості та уможливлення громадського контролю. Виборчі положення від 2001 року окреслюють також і такі аспекти, як ліміт витрат на виборчу кампанію, та встановлюють численні заборони щодо використання грошей, призначених для проведення виборчої кампанії.

Ефективному контролю за фінансуванням виборчої кампанії сприяє обов'язкове проведення всіх грошових операцій через банки.

Положення Закону про вибори також тісно пов'язані з положеннями Закону “Про політичні партії“. Власне, тому під час ухвалення Закону “Про вибори до Сейму та Сенату РП“ від 12 квітня 2001 року було додано розлогі нововведення до Закону від 27 червня 1997 року “Про політичні партії“.

Було прийнято положення про те, що джерелом доходів політичних партій повинні бути, передусім, субвенції з держбюджету, й у зв'язку із цим було заборонено фінансування політичних партій юридичними особами (а також усіма іншими економічними та громадськими структурами) і водночас значною мірою обмежено можливість фінансування виборчих кампаній фізичними особами.

Джерела та способи накопичення фінансових засобів партією регулює ст. 24 Закону “Про політичні партії“. Згідно з цією статтею майно політичної партії складається, зокрема, з членських внесків, пожертв, спадщин, а також із суб'єктної дотації, описаної в ст. 128 Закону про вибори від 2001 року або субвенцій, отриманих з бюджету держави на підставі ст. 28 Закону “Про політичні партії“.

Вимоги Закону “Про політичні партії“ забороняють партіям ведення господарської діяльності, а також збирання коштів серед громадськості, тобто отримання грошей від анонімних спонсорів. Проте партії можуть отримувати доходи від банківських відсотків та обороту облігацій і білетів Державної скарбниці або від продажу часток майна партії. Політична партія також може отримувати банківські кредити на свою статутну діяльність.

Регулювання участі політичних партій у формуванні політики держави

Демократичні суспільства потребують законодавчого регулювання різних сфер діяльності держави, крім того, зміни у глобальному та національному масштабі, суспільний прогрес та багато інших чинників вимагають постійного перегляду правових положень для приведення їх у відповідність до нових умов. Головна роль у цьому процесі належить парламентам, що виступають рушійною силою таких змін. Ключове місце у структурах парламентів країн з демократичним політичним режимом належить депутатським фракціям.

Парламентська фракція - об'єднання депутатів у межах однопалатного парламенту або однієї з палат двопалатного парламенту, наділене повноваженнями з реалізації парламентських функцій. У розвинених країнах фракції утворюються за принципом належності депутатів до тієї чи іншої політичної партії, представленої у парламенті (палаті). Об'єднання членів парламенту на інших засадах, зокрема, на основі спільних професійних інтересів, регіональної належності тощо, як правило регламентується законодавчим актом.

Нормативним актом, що регулює діяльність партійних фракцій у двопалатному парламенті Республіки Польща є „Регламент Сейму РП”, ухвалений 30 липня 1992 року.

Вимоги статей Регламенту передбачають, що депутати можуть, створювати депутатські фракції (клуби) та групи (кола). Згідно з регламентом депутатські фракції та групи є об'єднаннями, що побудовані за політичним принципом (вони об'єднують найчастіше депутатів однієї партійної приналежності). Регламент також передбачає можливість створення інших груп парламентарів за принципом спільності окремих мотивацій.

Фракція може буде створена не менш ніж 15 депутатами, група - принаймні 3 депутатами. Депутат може належати лише до однієї депутатської фракції або групи (в Сенаті фракція складається із 7 сенаторів, а група - з 3 сенаторів).

На принципі взаємного порозуміння парламентські фракції та групи мають право обирати спільного представника до Конвенту сеньйорів (Рада старійшин) Сейму.

Регламент визначає, що представницьку функцію фракцій (клубів) у структурі Сейму РП виконує Конвент Сеньйорів.

Передбачено, що Конвент за компетенцією розглядає: проекти планів роботи, порядку денного та термінів засідань Сейму; пропозиції щодо дискусій з питань порядку денного засідань Сейму; пропозиції щодо виборів органів Сейму; доручення Канцелярії Сейму та оцінює його роботу; інші питання, ініційовані Маршалом або Президією Сейму.

Підсумовуючи здійснений аналіз нормативної бази РП щодо регламентування процедури створення, легалізації та участі у формуванні політики Польщі, можна зробити висновок про те, що правова регламентація діяльності політичних партій відповідає загальній ситуації, притаманній демократичним країнам, є досить новим явищем і знаходиться в стані еволюційного розвитку.

Підготував Радник голови Товариства "Україна-Польща-Німеччина"

Олександр Мулько

16.07.2010 р.

повернутися до списку