Інституційне забезпечення євроінтеграційної системи Республіки Польща

Міжнародне товариство «Україна-Польща-Німеччина»

З політичної точки зору зближення Польщі з ЄС почалося з червня 1988р., саме тоді ЄС і СЕВ підписали Спільну Декларацію про взаємне визнання. Ця подія дозволила встановити дипломатичні відносини РП з Європейською спільнотою. З приходом до влади уряду Т. Мазовецького в 1989 р. Польща заявила про членство в ЄС як про свою стратегічну мету. На практиці початок європейської інтеграції був покладений підписанням у 1989 р. Договору про торговельну і економічну співпрацю між Польщею і ЄС. Він привів до відміни більшості кількісних обмежень зовнішньоторговельного обороту між сторонами, зниження рівня митних зборів на промислові товари, що експортуються з Польщі в ЄС, і визначив рамки співпраці в майбутньому. Цей договір став відправним пунктом у проведенні подальших переговорів щодо інтеграції Польщі до ЄС.

Характерною особливістю польської європейської інтеграційної системи був своєрідний трикутник: Голова Ради Міністрів - Міністр закордонних справ – спеціальний орган/посадова особа з питань ЄС. Досить часто в рамках цієї системи виникали протиріччя щодо сфери повноважень, першочерговості та ієрархічної підпорядкованості, механізм прийняття рішень був до певної міри «неповороткий» та «ускладнений». Водночас, незважаючи на безліч труднощів та перешкод, саме ця схема організації державної влади привела Польщу до членства в ЄС у 2004 році.

На початковій стадії євроінтеграційного процесу (1991-1996 рр.) діяв Уповноважений з питань європейської інтеграції та закордонної допомоги. Його завдання, в основному, концентрувалися навколо реалізації програм ФАРЕ (PHARE), проте також включали питання ініціювання, організації та координації заходів, пов’язаних з процесом адаптації та інтеграції з Європейським Союзом. Уповноважений був за посадою Державним секретарем в Канцелярії Глави Уряду (відповідає в Україні посаді Першого заступника/Заступника міністра Кабінету Міністрів), який мав прямий доступ до прем’єра.

У серпні 1996 року в ході проведення підготовчих робіт до початку переговорів про вступ РП до ЄС було засновано Комітет європейської інтеграції (КЄІ), який перейняв більшість повноважень згаданого Уповноваженого. Комітет очолив безпосередньо Прем’єр-міністр РП, а його заступником був визначений Міністр закордонних справ. До складу КЄІ також входили міністри внутрішніх справ та адміністрації, праці та соціальної політики, фінансів, економіки, сільського господарства та юстиції. Головним завданням КЄІ була загальна координація всього процесу європейської інтеграції Польщі. У практичній площині свою діяльність КЄІ спрямовував на визначення загальних рамок інтеграції з ЄС, включаючи адаптацію та імплементацію норм ЄС та наближення законодавства, займався розподіленням закордонної допомоги, стратегічним плануванням та проведенням інформаційних кампаній щодо ЄС. КЄІ також відповідав за підготовку урядових програм та стратегічних планів щодо вступу до ЄС та відповідних внутрішніх перетворень з метою досягнення рівня відповідності, зокрема розробку Національної програми підготовки до членства.

Роль виконавчої структури Комітету було покладено на новостворене Управління Комітету європейської інтеграції (УКЄІ). Засноване у 1996 році УКЄІ за два роки перетворилося у квазі-міністерство, налічуючи у 1998 році біля 200 працівників, а у 2003 році - більше 500. До 2001 року УКЄІ очолював Державний секретар, який призначався безпосередньо Главою Уряду. Структурно УКЄІ не входило до Канцелярії Голови Ради Міністрів, а було окремою установою на яку покладалися завдання планування та координації польської інтеграційної політики, а також координація роботи інших органів державної адміністрації у галузі закордонної допомоги. Зазначені повноваження суттєво перекликалися із функціями зовнішньополітичного відомства РП, що призводило до дублювання функцій, виникнення помітної напруги та суперечок між прем’єром, міністром закордонних справ та керівником УКЄІ.

Урядова реформа 2001 року формально інтегрувала УКЄІ до більш ширшої структури – т.зв. «Європейського секретаріату». Зазначеним «об’єднаним органом» керувала Заступник міністра закордонних справ Д.Хюбнер (Danuta Hübner), яка обіймала також посади Керівника УКЄІ та Секретаря КЄІ. На неї було покладено основну відповідальність за реалізацію політики Польщі щодо вступу до ЄС. Після успішного референдуму про вступ Польщі до ЄС у 2003 році Д.Хюбнер була призначена «міністром-членом уряду з європейських справ» (міністр без портфеля). Іншими членами Секретаріату були Головний переговорщик та два заступники державного секретаря (заступники керівника) УКЄІ. Таким чином, в одних руках було сконцентровано ключові повноваження щодо європейської інтеграції РП. Після вступу Польщі до ЄС у 2004 році існували плани перетворення УКЄІ у своєрідне Міністерство європейських справ, водночас, із обранням Д.Хюбнер депутатом Європейського Парламенту діяльність у цьому напрямі припинилася.

Ключову роль у процесі європейської інтеграції РП відігравав Голова Ради Міністрів РП. У липні 1998 року тодішній прем’єр Є.Бузек (Jerzy Buzek) очолив Комітет європейської інтеграції, сконцентрувавши у себе прийняття головних рішень щодо переговорної тактики та призначення персонального складу делегації РП на переговорах про вступ до ЄС.

Після виборів 2001 року та приходу до влади ліво-центриського уряду Л.Міллєра (Leszek Miller), центр прийняття рішень щодо євроінтеграційної політики перемістився до МЗС. Ряд підрозділів, які займалися переговорним процесом з ЄС, були переведені з Канцелярії прем’єр-міністра та УКЄІ до зовнішньополітичного відомства. У підпорядкування МЗС також перейшов Уповноважений з питань переговорів про вступ, який в Канцелярії прем’єра займав посаду державного секретаря. У результаті, МЗС значно зміцнило свої позиції на євроінтеграційному напрямі, хоча керівник уряду зберіг за собою основні повноваження щодо прийняття остаточних рішень, призначень на ключові посади Переговорної групи та керівництва КЄІ. Хоча за УКЄІ залишились здебільшого функції координатора закордонної допомоги, ця структура все ще утримувала міцні позиції поряд з МЗС. Таким чином, вдалося більш чітко визначити компетенцію кожного з центрів прийняття рішень, проте міжвідомчі суперечності та колізії залишилися. Зокрема, певне накладення компетенції між МЗС та КЄІ виникло у жовтні 2001 року, коли було створено посади секретаря КЄІ та відповідного державного секретаря в МЗС.

Посада Уповноваженого уряду з питань переговорів про вступ до ЄС була заснована напередодні офіційного початку переговорів з ЄС у 1998 році. Уповноважений за посадою був Державним секретарем Канцелярії Прем’єр-міністра РП, мав там свій Секретаріат та до жовтня 2001 року очолював Переговорну групу на переговорах з ЄС. Після переходу керівництва польською делегацією до Міністра закордонних справ, Уповноважений став його заступником. Слід зазначити, що діяльність Уповноваженого забезпечував Департамент інтеграції та переговорів з ЄС МЗС РП, який до проведення вищезгаданої урядової реформи знаходився в структурі Канцелярії Прем’єра.

Головний переговорщик був офіційним представником делегації на переговорах та головував на зустрічах делегації. Зазначені зустрічі відбувалися двічі на тиждень, а процедура їх проведення регулювалася відповідними розпорядженнями глави уряду. Головний переговорщик координував переговорний процес та формував порядок денний переговорів, а також ініціював розробку необхідних правових актів та організовував допереговорну підготовчу роботу. Окрім того, він відповідав за координацію підготовки договору про вступ. Повноваження Головного переговорщика обмежувалися участю у переговорах Польща – ЄС безпосередньо у Брюсселі та не включали координуючих функцій в середині держави. У залежності від складу і керівництва уряду, повноваження Головного переговорщика скорочувалися або розширювалися. З жовтня 2001 року Головний переговорщик був переведений з прямого підпорядкування Прем’єр-міністра до МЗС з правом доповіді безпосередньо Міністру.

Переговорна група вела безпосередні переговори з ЄС та, у взаємодії з різними міністерствами та відомствами, займалася підготовкою відповідних позицій Польщі. До жовтня 2001 року Групу очолював Уповноважений уряду з питань переговорів про вступ до ЄС. До складу цієї групи входили її секретар – заступник державного секретаря УКЄІ та 17 представників міністерств і відомств на рівні державного секретаря/заступника держсекретаря (відповідає посадам першого заступника міністра/заступника міністра в органах центральної виконавчої влади України). Штаб-квартирою Переговорної групи був Секретаріат Уповноваженого, який розміщувалася в Канцелярії прем’єра. У 2001 року Переговорну групу очолив Міністр закордонних справ, Уповноважений став його заступником, а до складу увійшло всього 11 членів з різних міністерств. Характерно, що призначені прем’єром члени Групи були зобов’язані брати особисту участь у всіх спільних засіданнях, оскільки ніхто інший не мав права замінити члена групи.

Офіційні переговори про вступ РП до ЄС проводилися міністром закордонних справ або його заступниками на двосторонніх міжурядових конференціях. З березня 1998 року до грудня 2002 року було проведено 21 раунд переговорів на зазначеному рівні. Конкретні питання вирішувалися на рівні окремих робочих підгруп, які у свою чергу, доповідали відповідному заступнику міністра закордонних справ. Політичне керівництво переговорним процесом з польського боку здійснював Голова Ради Міністрів.

Доповнювала структуру підготовки польсько-єесівського переговорного процесу Міжвідомча група з питань підготовки переговорів про вступ. Зазначена структура складалася із 37 окремих робочих підгруп, які формували проекти позицій з конкретних питань переговорів, займалися їх узгодженням на міжвідомчому рівні, готували пропозиції Переговорної групи для доповіді Прем’єр-міністру. Керівниками цих підгруп були директори департаментів або керівники підрозділів окремих міністерств.

Серед польських інституцій, які займалися питанням євроінтеграції, варто виокремити Національну Раду з питань європейської інтеграції – заснований у 1999 році дорадчий орган при прем’єр-міністрові. До складу Ради входили близько 50 експертів з різних наукових інститутів, неурядових організацій та інших зацікавлених груп без огляду на їх політичні вподобання. Зазначений орган займався, в основному, інформаційно-пропагандистським забезпеченням інтеграційного курсу та здійснював політичну підтримку прем’єра при прийнятті «важких» чи «непопулярних рішень», пов’язаних з вступом до ЄС.

З точки зору цілого процесу координації ЄСівських справ, найбільшою проблемою вважалася міжвідомча взаємодія, оскільки на той час, система органів державної влади була недостатньо розвинутою та базувалася здебільшого на традиціях соціалістичної системи. Досить значною була концентрація політичної та адміністративної влади в руках високопосадових бюрократів. Відповідно, зазначена ситуація призводила до узалежнення важливих рішень від конкретних персоналій та їх позицій.

У зв’язку з викладеним у березні 2004 року було створено Європейський комітет Ради Міністрів, основним завданням якого є узгодження позицій, обговорення поточних справ та прийняття оперативних рішень щодо питань європейської інтеграції. Комітет покликаний врегульовувати можливі міжвідомчі суперечності при опрацюванні позиції, яку польська сторона представляє на розгляд Ради ЄС та КОРЕПЕР. Комітет готує проекти відповідних документів на розгляд Ради Міністрів, а також має право видавати документи розпорядчого характеру щодо питань, які віднесені до його компетенції.

На засіданні Європейської Ради в червні 2001 р. було визначено, що країни-кандидати, які позитивно закінчать євроінтеграційні переговори до кінця 2002 р., зможуть приєднатися до співтовариства в 2004 р. РП закінчила переговори з ЄС 13 грудня 2002 р. на саміті Європейської Ради в Копенгагені.

19 лютого 2003 р. Європейська Комісія виробила єдиний підсумковий документ стосовно переговорного процесу, де зазначалось, що усі країни-кандидати виконали у повному обсязі політичний критерій членства у ЄС. Виконання економічного критерію та адаптація законодавства мали завершитися до початку 2004 р.

У квітні 2003 р. Європарламент та Рада Європейського Союзу затвердили пропозицію щодо входження Польщі до ЄС 1 травня 2004 р. Урочисте підписання Афінської угоди про приєднання відбулося 16 квітня 2003 р. До неї додатково були розроблені Акт, що стосується умов вступу, механізмів делегування представників від кожної країни до загальноєвропейських інституцій та спеціальні додатки. Також у документі були визначені розміри дотацій із бюджету ЄС новим членам на 2004 – 2006 рр. За цим положенням РП мала отримати 1442,8 млн євро. з червня 2003 р. до березня 2004 р.

Угода про приєднання Польщі (та 9 інших країн) до ЄС була ратифікована всіма країнами-членами ЄС.

У самій Польщі в червні 2003 р. відбувся референдум із питання приєднання країни до ЄС. 77,85 % учасників голосування висловили згоду. В конституцію Речі Посполитої були внесені відповідні зміни, які закріплювали членство країни в ЄС. Також відзначався пріоритет законодавства Співтовариства.

1 травня 2004 р. Польща офіційно стала членом ЄС. Святкове прийняття 10 держав до ЄС відбулось у Дубліні.